Uitspraak

G.R. 14389

HET HOF VAN JUSTITIE VAN SURINAME

in de zaak van

DE STAAT SURINAME

(meer in het bijzonder het Ministerie van Binnenlandse Zaken)

zetelende te Paramaribo,

appellant,

gemachtigden: mr. A.R. Baarh en mr. K.J. Brandon, advocaten,

tegen

[geïntimeerde],

wonende te [district],

geïntimeerde,

gemachtigde: mr. F. Ishaak, advocaat,

inzake het hoger beroep van het door de kantonrechter in het eerste kanton uitgesproken vonnis van 8 november 2007 (A.R. 072423) tussen appellant (hierna “de Staat” te noemen) als gedaagde en geïntimeerde (hierna “[geïntimeerde]” te noemen) als eiser.

spreekt de fungerend president, in naam van de Republiek, het navolgende vonnis uit.

Het procesverloop in hoger beroep

Het procesverloop blijkt uit de volgende stukken:

– de verklaring van de griffier waaruit blijkt dat de Staat op 20 november 2007 – tijdig – hoger beroep heeft ingesteld;

– het proces-verbaal van terechtzitting d.d. 17 oktober 2008, waarin opgenomen het pleidooi, houdende grieven, van de zijde van de Staat;

– antwoord pleitnota d.d. 7 november 2008;

– repliek pleidooi d.d. 21 november 2008;

– dupliek pleidooi d.d. 5 december 2008, met productie;

– uitlating producties van de zijde van de Staat d.d. 16 januari 2009, met productie;

– uitlating producties van de zijde van [geïntimeerde] d.d. 6 februari 2009.

De beoordeling

1. De in rechtsoverweging 2 van het bestreden vonnis vermelde feiten, waartegen geen grieven zijn gericht of anderszins bezwaar is gemaakt, dienen ook in hoger beroep tot uitgangspunt. Het gaat in dit geding om het volgende.

1.1 [geïntimeerde] is bij resolutie van 21 oktober 1993, [nummer 1], benoemd tot [minister 1] en heeft dat ambt van 21 oktober 1993 tot en met 19 september 1996 vervuld.

Bij resolutie van 19 september 1996, [nummer 2], is [geïntimeerde] benoemd tot [minister 2]. Hij heeft dat ambt van 20 september 1996 tot en met 14 januari 1997 vervuld.

Bij presidentieel besluit van 20 januari 1997, [nummer 3], is aan [geïntimeerde] met ingang van 15 januari 1997 eervol ontslag verleend.

1.2 Bij brief van 9 september 1996 schrijft de voorzitter van de Raad van Ministers aan de Minister van Binnenlandse Zaken:

“Hierbij deel ik U mede dat de Raad van Ministers (…) in zijn vergadering van dinsdag 3 september 1996 heeft goedgekeurd dat alle personen die na 1 januari 1996 op eervolle wijze uit een ambt als lid van de Regering zijn ontslagen, voor zover het ambt werd vervuld als resultaat van gehouden algemene, vrije en geheime verkiezingen, en zij dit ambt gedurende tenminste een jaar hebben vervuld, in de hoogste ambtelijke rang, zijnde Hoofdambtenaar A, op het maximum van de geldende schaal (thans 24), kunnen worden ingedeeld, c.q. aangesteld.

Aan belanghebbenden zullen benevens de bezoldiging alle emolumenten verbonden aan de functie van Directeur ener Departement van Algemeen Bestuur, worden toegekend.

Voor de toepassing van deze regeling dienen belanghebbenden aan de President van de Republiek Suriname schriftelijk het verzoek daartoe te doen.

Het betreffende besluit zal ingaan te rekenen vanaf de maand volgende op die waarin het verzoek is gedaan, met inachtneming van de overgangsregeling vervat in de Wet van 23 juni 1993 (S.B. 1993 no. 58), artikel V sub 1, respectievelijk de Wet van 23 juni 1996 ( S.B. 1993 no. 55) artikel V”.

1.3 Bij brief van 9 juni 2000 heeft de eerste vervanger van de voorzitter van de Raad van Ministers aan de Minister van Binnenlandse Zaken medegedeeld dat de Raad van Ministers op 31 mei 2000 heeft goedgekeurd dat de eerste alinea van de zojuist geciteerde missive komt te vervallen en dat met ingang van 1 januari 1998:

“alle personen die op eervolle wijze uit een ambt van de Regering zijn ontslagen voor zover het ambt werd vervuld als resultaat van gehouden algemene, vrije en geheime verkiezingen, en zij dit ambt gedurende tenminste een jaar hebben vervuld, kunnen worden ingedeeld c.q. aangesteld als ambtenaar, onder toekenning van de maximum-bezoldiging verbonden aan de bezoldigingsreeks die geldt voor de hoogste ambtenaar op een Departement van Algemeen Bestuur, zijnde thans de Directeur van een Departement”.

De in deze brieven beschreven regeling van 3 september 1996, zoals gewijzigd op 31 mei 2000, zal in het hiernavolgende worden aangeduid als “de missive”.

1.4 Bij brief van 12 februari 2003 schrijft [geïntimeerde] aan de President van de Republiek: “Bij deze nadert ondergetekende (…) U met het verzoek het daarheen te leiden dat, conform de geldende regeling voor ex-ministers (…) ondergetekende ingedeeld wordt casu quo aangesteld wordt in de hoogst ambtelijke rang zijnde Hoofdambtenaar A op de maximum geldende schaal (toen schaal 24), thans gewijzigd conform Staatsbesluit 1998 no. 66) en wel te rekenen vanaf 1 februari 1997, onder toekenning van salaris en alle emolumenten die verbonden zijn aan de functie van Directeur ener Departement van Algemeen Bestuur(…).

1.5 Op het verzoek van 12 februari 2003 is door [geïntimeerde] geen reactie ontvangen.

2.1 [geïntimeerde] vordert in kort geding de Staat te gelasten om hem binnen 24 uur na betekening van het vonnis, althans binnen een in goede justitie te bepalen termijn, aan te stellen in de hoogste ambtelijke rang, namelijk Hoofdambtenaar A op de maximum geldende schaal (toen schaal 24, thans gewijzigd conform Staatsbesluit 1998 no. 66), en wel te rekenen vanaf 1 februari 1997 onder toekenning van salaris en alle emolumenten die verbonden zijn aan de functie van Directeur van een Departement van Algemeen Bestuur, zulks op straffe van verbeurte van een dwangsom van SRD 2.000,= per dag.

2.2 [geïntimeerde] voert ter onderbouwing van zijn vordering aan dat de Staat jegens hem onrechtmatig handelt door zijn verzoek om als ambtenaar in de hoogste rang te worden aangesteld, niet te honoreren. Volgens [geïntimeerde] lijdt hij daardoor schade en had zijn verzoek, gelet op de toepasselijkheid van de missive in zijn situatie en op algemene beginselen van behoorlijk bestuur, behoren te worden toegewezen. [geïntimeerde] voert daartoe aan, kort weergegeven, dat ten aanzien van andere gewezen ministers in gelijke, althans vergelijkbare situaties de missive zonder meer is toegepast.

2.3 De Staat heeft gemotiveerd verweer gevoerd tegen de vordering.

2.4 Bij het bestreden vonnis heeft de kantonrechter de vordering toegewezen. De kantonrechter heeft daartoe overwogen dat er geen uitdrukkelijke termijn is genoemd waarbinnen een ex-minister een beroep moet hebben gedaan op de missive om deze toe te kunnen passen, dat er geen beperkingen zijn vastgesteld ter zake van het vervullen van een beroep of functie elders en dat [geïntimeerde] aan de hand van de missive kon nagaan wat hij van de kant van de Staat kon verwachten. Volgens de kantonrechter kan uit de door [geïntimeerde] ter vergelijking aangehaalde gevallen worden afgeleid dat er een beleidslijn is om ex-ministers conform de missive als ambtenaar aan te stellen en mocht [geïntimeerde], gezien de omstandigheid dat verzoeken van andere ex-ministers om als ambtenaar te worden aangesteld zijn ingewilligd, erop vertrouwen dat ook zijn verzoek zou worden gehonoreerd. [geïntimeerde] mocht ervan uitgaan dat hij op dezelfde wijze als andere ex-ministers zou worden bejegend en dat hij evenals zijn ex-ambtgenoten zou worden ingedeeld dan wel aangesteld als ambtenaar, aldus de kantonrechter. De kantonrechter concludeert dat de Staat door het verzoek van [geïntimeerde] niet in te willigen in strijd heeft gehandeld met het vertrouwens-, rechtszekerheids- en gelijkheidsbeginsel en dat [geïntimeerde] aanspraak kan maken op toepassing van de missive.

2.5 De Staat concludeert tot vernietiging van het bestreden vonnis en tot het alsnog afwijzen van de vordering in kort geding. De Staat werpt daartoe de volgende grieven op (verkort weergegeven):

1. onrechte heeft de kantonrechter aangenomen dat de vordering van [geïntimeerde] spoedeisend is, nu aan [geïntimeerde] reeds op 15 januari 1997 eervol ontslag is verleend, hij eerst op 12 februari 2003 het onderhavige verzoek heeft ingediend en eerst in mei 2007 het onderhavige kortgeding heeft geëntameerd. De door [geïntimeerde] gestelde financiële problemen die de vordering volgens [geïntimeerde] spoedeisend doen zijn, zijn niet aangetoond.

2. In de door [geïntimeerde] aangehaalde gevallen van andere ex-ministers is het verzoek om als ambtenaar te worden aangesteld binnen zes maanden na het ontslag ingediend, zulks in lijn met artikel 1 lid 3 van de Wet financiële voorzieningen ministers en onderministers (wet van 23 september 1988, S.B. 1988 no. 58, zoals gewijzigd bij wet van 23 juli 1993, S.B. 1993 no. 55, hierna: “wet financiële voorzieningen”), waarin is bepaald dat een gewezen minister gedurende – thans – zes maanden na zijn ontslag een vergoeding ontvangt ter grootte van zijn als minister genoten honorarium. Volgens de Staat dient de in genoemde Wet financiële voorzieningen vermelde termijn van zes maanden ertoe om de (gewezen) ministers in die termijn de keuze te laten maken om ofwel een eigen bedrijf te beginnen, ofwel een dienstbetrekking in het bedrijfsleven te vinden, ofwel een aanstelling als ambtenaar te verzoeken. [geïntimeerde] heeft het verzoek niet binnen die termijn van zes maanden ingediend, waarmee het recht om als ambtenaar te worden aangesteld is verwerkt. De kantonrechter heeft mede daarom ten onrechte geoordeeld dat het door de Staat in acht te nemen gelijkheidsbeginsel is geschonden, aldus de Staat.

3. Uit de Wet financiële voorzieningen volgt volgens de Staat voorts dat een aanstelling als ambtenaar eerst na afloop van de in die wet bedoelde termijn van zes maanden kan plaatsvinden, dat een aanstelling niet met terugwerkende kracht kan worden gedaan en dat door de gewezen ministers elders gegenereerde inkomsten op het salaris in mindering strekken. De kantonrechter heeft daar volgens de Staat ten onrechte geen rekening mee gehouden.

4. De missive is geen bij of krachtens de wet vastgestelde regeling, zodat [geïntimeerde] daaraan geen afdwingbare aanspraken kan ontlenen. Indien en voor zover [geïntimeerde] van mening was dat hij desondanks aanspraak kon maken op een aanstelling als ambtenaar, had hij zich tot het Hof van Justitie als ambtenarenrechter moeten wenden. De kantonrechter heeft zich daarom ten onrechte bevoegd verklaard aldus de Staat.

5. De vordering zoals die is ingesteld kan niet worden toegewezen, omdat er nog geen besluit was genomen op het verzoek. [geïntimeerde] had in kort geding hooguit kunnen vragen om de Staat te veroordelen een besluit op zijn verzoek te nemen. De veroordeling zoals die thans is gegeven schept een definitieve rechtstoestand die niet meer in een bodemgeschil ter beoordeling kan worden voorgelegd. De kantonrechter heeft dat volgens de Staat miskend.

2.6 Op de grieven en op hetgeen daartegen door [geïntimeerde] is ingebracht zal in het hiernavolgende worden ingegaan.

2.7 Op 8 november 2007 heeft de kantonrechter in kort geding vonnis in de zaak onder A.R. no. 072423 gewezen, en was de Staat op de dag van de uitspraak wel vertegenwoordigd. Blijkens het bepaalde in artikel 235 Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering dienen partijen binnen 14 dagen na de uitspraak hoger beroep aan te wenden. Uit hetgeen hiervoor is overwogen vloeit voort dat de Staat uiterlijk 22 november 2007 hoger beroep diende aan te wenden. Gebleken is dat de Staat op 20 november 2007 en dus binnen de wet gestelde termijn het rechtsmiddel van hoger beroep heeft aangewend, zodat hij in het hoger beroep zal worden ontvangen.

2.8 Gezien artikel 79 van de Personeelswet is het Hof als ambtenarenrechter bevoegd om in eerste aanleg kennis te nemen van besluiten met betrekking tot salaris, verlofsbezoldiging, pensioenen of wachtgeld, besluiten met betrekking tot verlaging van rang, vrijstelling van dienst, verlof of non-activiteit, besluiten waarbij een tuchtstraf, anders dan een betuiging van ontevredenheid of een berisping, is opgelegd en besluiten tot schorsing of ontslag. In de Personeelswet is niet bepaald dat (het uitblijven van) een besluit tot aanstelling als ambtenaar als zodanig een besluit is dat ter beoordeling van het Hof van Justitie als ambtenarenrechter kan worden voorgelegd. De stelling van de Staat, dat niet de kantonrechter maar het Hof van Justitie als ambtenarenrechter bevoegd is om van de verordening kennis te nemen, gaat derhalve niet op.

2.9 Naar het oordeel van het Hof is een vordering die ertoe strekt om te worden aangesteld in een dienstbetrekking en dienovereenkomstig te worden uitbetaald naar haar aard spoedeisend. Het standpunt van de Staat, dat [geïntimeerde] wegens het ontbreken van spoedeisend belang bij toewijzing van zijn vordering daarin niet-ontvankelijk had moeten worden verklaard, wordt verworpen. De omstandigheid dat [geïntimeerde] niet eerder aanspraak heeft gemaakt op een benoeming als ambtenaar en een daartoe strekkende vordering in kort geding heeft ingesteld doet aan het spoedeisende karakter van de vordering niet af.

2.10 Juist is, zoals de Staat heeft aangevoerd, dat de missive niet de status heeft van wet of een bij of krachtens de wet algemeen verbindende regel, maar in beginsel slechts interne werking heeft. [geïntimeerde] kan daarom niet rechtstreeks op grond van de missive aanspraak maken op een aanstelling als ambtenaar als een hem toekomend subjectief recht. Uitgangspunt is dat het aanstellen van ambtenaren door een bevoegd gezag als bedoeld in artikel 1 lid 2 van de Personeelswet een discretionaire bevoegdheid is van de President en/of de ministers en dat zij daarin in beginsel beleidsvrijheid hebben. Zulks volgt ook uit de tekst van de missive, waarin is bepaald dat gewezen ministers in de hoogste ambtelijke rang kunnen worden ingedeeld, c.q. aangesteld.

Beoordeeld dient te worden of de Staat, in het licht bezien van de door de Staat bij het nemen van besluiten te hanteren algemene beginselen van behoorlijk bestuur, al dan niet jegens [geïntimeerde] onrechtmatig handelt door hem niet als ambtenaar aan te stellen. Bij de vraag of de algemene beginselen van behoorlijk bestuur zijn nageleefd speelt de missive wel een rol, met name in het kader van het vertrouwensbeginsel (mocht [geïntimeerde] er op grond van de missive als beleidslijn op vertrouwen dat deze ten aanzien van hem zou worden toegepast) en het rechtszekerheidsbeginsel (is de missive consequent toegepast).

2.11 Volgens de Staat moet de missive in samenhang worden bezien met de Wet financiële voorzieningen en volgt daaruit dat verzoeken van gewezen ministers om als ambtenaar te worden benoemd niet meer worden ingewilligd na afloop van de termijn van zes maanden, tijdens welke gewezen ministers op grond van die wet een vergoeding krijgen betaald ter hoogte van het door hen als minister ontvangen honorarium. De Staat voert aan dat de door hem ingewilligde verzoeken altijd zijn ingediend binnen die termijn.

Deze beleidslijn blijkt als zodanig niet uit de missive zelf, maar komt het Hof voorshands niet onwaarschijnlijk of onredelijk voor. Daarbij neemt het Hof in aanmerking dat in de missive uitdrukkelijk wordt verwezen naar (de overgangsregeling van) de Wet financiële vergoedingen. Voorshands is derhalve aannemelijk, zoals de Staat heeft aangevoerd, dat de missive is bedoeld om te voorzien in de periode volgend op het tijdvak van – thans – zes maanden waarin gewezen ministers uit hoofde van die wet een vergoeding ter hoogte van hun honorarium krijgen doorbetaald.

2.12 De gewezen ministers [naam 1], [naam 2] en [naam 3], die – naar de Staat onbetwist heeft gesteld – allen per augustus 2000 zijn ontslagen, hebben in januari 2001 een verzoek ingediend om als ambtenaar te worden benoemd. Minister [naam 4], die als zodanig per september 2005 eervol is ontslagen, heeft in december 2005 een verzoek ingediend. Indiening van het verzoek heeft derhalve steeds plaatsgevonden binnen de termijn van zes maanden vanaf het eervol ontslag. Door [geïntimeerde] zijn geen gevallen aangedragen waarin het verzoek na afloop van bedoelde termijn van zes maanden is ingediend, laat staan een met zijn situatie vergelijkbaar geval waarin een verzoek om tot ambtenaar te worden benoemd na afloop van zes jaar, of een daarmee vergelijkbare periode, is gedaan. In zoverre wordt de door de Staat gestelde beleidslijn feitelijk bevestigd door de door partijen aangehaalde gevallen.

2.13 Uitgaande van de beleidsvrijheid die de Staat ten aanzien van de toepassing van de missive in beginsel heeft en gelet op het hiervoor overwogene mocht [geïntimeerde] er naar het voorlopig oordeel van het Hof niet gerechtvaardigd op vertrouwen dat ten aanzien van hem de missive nog na verloop van zes jaren na zijn ontslag zou worden toegepast en dat zijn daartoe strekkende verzoek zou worden ingewilligd. De omstandigheid dat in de missive wordt verwezen naar de Wet financiële voorzieningen en dat er geen met zijn situatie vergelijkbare gevallen zijn gebleken waarin de missive is toegepast staat daaraan in de weg. Dat de Staat door het verzoek van [geïntimeerde] niet in te willigen in strijd heeft gehandeld met het vertrouwensbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel of het verbod op willekeur is derhalve niet aannemelijk geworden. De Staat heeft het verzoek in redelijkheid kunnen weigeren. De omstandigheid dat de Staat niet, althans niet binnen een redelijke termijn op het verzoek van [geïntimeerde] heeft beslist en in zoverre jegens [geïntimeerde] onrechtmatig heeft gehandeld kan aan het voorgaande niet afdoen.

2.14 Gezien het voorgaande slagen de grieven en zal het bestreden vonnis worden vernietigd. Als de in het ongelijk gestelde partij zal [geïntimeerde] in de kosten van de procedure worden veroordeeld.

De beslissing

Het Hof:

vernietigt het vonnis waarvan beroep;

alsnog rechtdoende in kort geding:

wijst de vordering af;

veroordeelt [geïntimeerde] in de proceskosten van de eerste aanleg en van het hoger beroep, aan de zijde van de Staat gevallen en begroot op SRD 316,–;

Aldus gewezen door mr. D.D. Sewratan, Fungerend-President, mr. A. Charan, Lid en mr. S.M.M. Chu, Lid-Plaatsvervanger en door de Fungerend-President uitgesproken ter openbare terechtzitting van het Hof van Justitie van vrijdag 19 november 2010, in tegenwoordigheid van mr. S.C. Berenstein, Fungerend-Giffier.

w.g. S.C. Berenstein w.g. D.D. Sewratan