Uitspraak

G.R. no. 15875

HET HOF VAN JUSTITIE VAN SURINAME

In de zaak van

A. De politieke vereniging Partij voor Recht en Ontwikkeling, afgekort ‘PRO’, rechtspersoon, gevestigd en kantoorhoudende te Paramaribo, hierna (ook) te noemen Pro,
B. De politieke vereniging Seti Sranan Politieke Partij, afgekort ‘SSPP’, rechtspersoon, gevestigd te Paramaribo, hierna (ook) te noemen SSPP,
C. De politieke vereniging STREI!, rechtspersoon, gevestigd te Paramaribo, hierna (ook) te noemen Strei,
D. De politieke vereniging Alternatief 2020, rechtspersoon, gevestigd en kantoorhoudende te Paramaribo, hierna (ook) te noemen A-2020,
appellanten in kort geding, hierna gezamenlijk aangeduid als appellanten,
gemachtigden: mrs. J.M. Nibte, G.R. Sewcharan en A.C.A. Karg, advocaten,

tegen

De Staat Suriname, met name het Ministerie van Binnenlandse Zaken,
rechtspersoon, zetelend te Paramaribo, hierna aangeduid als de Staat,
in rechte vertegenwoordigd door de Procureur-Generaal bij het Hof van Justitie van Suriname, domicilie hebbende te zijnen parkette aan de Limesgracht nr. 92 te Paramaribo,
geïntimeerde in kort geding,
gemachtigde: mr. D.S. Kraag, advocaat,

inzake het hoger beroep van het door de Kantonrechter in het Eerste Kanton in kort geding gewezen en uitgesproken vonnis van 12 december 2019 bekend in het Algemeen Register onder no. 19-3863 tussen appellanten als eisers en de Staat als gedaagden,

spreekt de Fungerend-President, in Naam van de Republiek, het navolgende vonnis in kort geding uit.

1. Het procesverloop in hoger beroep

1.1 Dit blijkt uit de volgende processtukken/proceshandelingen:

• het schrijven van de advocaten van appellanten gedateerd 20 december 2019
• ingekomen ter griffie der kantongerechten op 20 december 2019 – waaruit blijkt dat appellanten hoger beroep hebben ingesteld tegen het vonnis van de kantonrechter de dato 12 december 2019;
• de memorie van grieven gedateerd 20 januari 2020;
• de memorie van antwoord gedateerd 21 februari 2020;
• ten dage voor het nemen van een pleitnota bepaald heeft advocaat mr. A.C.A. Karg mede namens mrs. G.R. Sewcharan en J.M. Nibte verklaard te persisteren bij de memorie van grieven en heeft om vonniswijzing verzocht;

1.2. De rechtsdag voor de uitspraak van het vonnis is hierna bepaald op heden.

2. De ontvankelijkheid van het beroep

Het beroepen vonnis is gedateerd 12 december 2019. Appellanten waren bij de uitspraak bijgestaan door hun gemachtigde ter terechtzitting verschenen terwijl de Staat vertegenwoordigd door mr. Lo Tam Loi namens zijn gemachtigde ter terechtzitting is verschenen. Nu appellanten op 20 december 2019 hoger beroep hebben ingesteld tegen het beroepen vonnis is dit ingevolge het bepaalde in artikel 235 Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (hierna: BRv.) tijdig geschied en zijn zij ontvankelijk in het door hun ingesteld hoger beroep.

3. De vordering in hoger beroep

Appellanten vorderen in hoger beroep vernietiging van het vonnis van de Kantonrechter in kort geding, in eerste aanleg uitgesproken op 12 december 2019 in de procedure met A.R. No. 19-3863 tussen appellanten als eisers en de Staat als gedaagde en opnieuw rechtdoende appellanten alsnog in hun vorderingen ontvankelijk te verklaren, met veroordeling van de Staat in de kosten in beide instanties.

4. Waarvan kan worden uitgegaan

Appellanten hebben geen grieven aangevoerd betreffende de vaststelling van de vaststaande feiten door de kantonrechter in eerste aanleg, weshalve van de juistheid daarvan zal worden uitgegaan. Derhalve staat – ook in hoger beroep – het navolgende vast tussen partijen:

4.1. De Kiesregeling van 1987 zoals zij luidt na de daarin aangebrachte wijzigingen bij S.B. 1987 no. 70, S.B. 1987 no. 71, S.B. 1987 no. 83, S.B. 1987 no. 84, S.B. 2005 no. 6, bepaalt in artikel 7 onder de kop “POLITIEKE ORGANISATIES”:

“ Voor de toepassing van deze wet wordt als politieke organisatie mede beschouwd een kombinatie van politieke organisaties, welke met het oog op deelname aan algemene, vrije en geheime verkiezingen is gevormd, mits deze kombinatie bestaat uit politieke organisaties die voldoen aan de in het “Decreet Politieke Organisaties” gestelde vereisten en niet van deelneming aan verkiezingen zijn uitgesloten op grond van het bepaalde in artikel 8 van bedoeld decreet.”

4.2. Na wetswijziging bij S.B. 2019 no. 55 wordt artikel 7 van de Kiesregeling als volgt gelezen:

“ Voor de toepassing van deze wet wordt als politieke organisatie beschouwd een organisatie welke voldoet aan de in het “Decreet Politieke Organisaties” gestelde vereisten en niet van deelneming aan verkiezingen is uitgesloten op grond van het bepaalde in artikel 8 van het eerder genoemde decreet.”

4.3. Onder hoofdstuk VII, “ De registratie van politieke organisaties en de wijze van kandidaatstelling voor de verkiezing van leden voor de volksvertegenwoordigende lichamen”, zijn bij S.B. 2019 no. 54 in artikel 31 wijzigingen aangebracht, onder meer de toevoeging van drie nieuwe leden 5,6 en 7 als volgt:

“5. Aan de registratie als bedoeld in lid 4 is een waarborgsom verbonden. Bij staatsbesluit wordt de hoogte van de waarborgsom vastgesteld.

6. De betaalde waarborgsom als bedoeld in lid 5 wordt gerestitueerd binnen dertig dagen:
7. nadat de uitslag van de verkiezingen bindend is verklaard, en
8. indien de politieke organisatie tenminste één zetel in één van de volksvertegenwoordigende organen heeft behaald of het totaal aantal door de politieke organisatie behaalde stemmen op kandidaten voor De Nationale Assemblee gelijk is of meer bedraagt dan 1% van het totaal aantal kiesgerechtigden.

7. De hoogte van de waarborgsom is gelijk aan 1% van het aantal kiesgerechtigden vermenigvuldigd met SRD 25,-.”

4.4. In artikel 61 van de Grondwet (hierna (ook) GW), S.B. 1992 no. 38 is het volgende bepaald:

“1. De Nationale Assemblee bestaat uit 51 leden die per district op grond van algemene, vrije en geheime verkiezingen krachtens het stelsel van evenredige vertegenwoordiging bij grootste gemiddelde en voorkeursstemmen worden gekozen.

2. Personen, die zich in een district kandidaat hebben gesteld ter verkiezing tot afgevaardigde naar De Nationale Assemblee moeten in het desbetreffende district wonen en hun hoofd- of, werkelijk verblijf aldaar hebben en wel gedurende twee jaren voorafgaand aan de verkiezingen.”

5. De beoordeling van het geschil

5.1. Er zijn geen grieven aangevoerd betreffende de aanname van het spoedeisend belang bij de ingestelde vordering zijdens appellanten door de kantonrechter weshalve ook in hoger beroep van de juistheid daarvan zal worden uitgegaan. Daarenboven vloeit het spoedeisend belang eveneens voort uit de aard van het gevorderde in samenhang bezien met de datum van de geplande verkiezingen in Suriname, te weten 25 mei 2020.

5.2. Appellanten hebben in eerste aanleg als eisers in kort geding gevorderd dat:

I. De Staat zal worden verboden om artikel I sub B. en sub D. Wet nadere wijziging Kiesregeling (S.B. 2019, No. 55) te hanteren of toe te passen, bij uitvoering van alle rechtshandelingen en feitelijke gedragingen, op enige wijze betrekking hebbende op de algemene, vrije en geheime verkiezingen van leden van volksvertegenwoordigende lichamen in het kalenderjaar 2020, totdat bij gewijsde in bodemprocedure zal zijn beslist over de rechtsgeldigheid daarvan.
II. Artikel I sub B. en sub D. van de Wet nadere wijziging Kiesregeling (S.B. 2019, No. 55), althans de werking daarvan, zal worden opgeschort, totdat bij gewijsde in bodemprocedure zal zijn beslist over de rechtsgeldigheid daarvan.
III. Alle organen van de Staat, welke bij de verkiezingen betrokken zijn, daaronder in ieder geval begrepen de President van de Republiek Suriname, het Centraal Hoofdstembureau, de Hoofdstembureaus in ieder der districten en het Onafhankelijk Kiesbureau zullen worden veroordeeld om het in deze te wijzen vonnis te gehengen en gedogen.
IV. Als dwangsom zal worden bepaald, het tegen behoorlijk bewijs van kwijting aan eisers te betalen bedrag van SRD. 10.000.000,– (zegge: tien miljoen Surinaamse Dollars), althans een door de kantonrechter in goede justitie te bepalen dwangsom, voor iedere dag of iedere keer dat de Staat in strijd met de hiervoor verzochte veroordeling(en) zal handelen.

Kosten rechtens.

5.3. Naast voormelde vaststaande feiten hebben appellanten in eerste aanleg aan hun vordering – zakelijk weergegeven en voor zover ten deze van belang – het volgende ten grondslag gelegd:
a. PRO heeft bij brieven d.d. 15 april 2019 de Nationale Assemblee en de President van de Republiek Suriname erop gewezen, dat de wijzigingsvoorstellen waarvoor gestemd is door het aantal assembleeleden als voornoemd, op ongrondwettelijke wijze en met schending van mensenrechten door de Nationale Assemblee zijn aangenomen. Voorts heeft zij voornoemde organen aanbevolen erop toe te zien dat de wetsontwerpen geen kracht van wet verkrijgen. Beide voorstellen zijn in weerwil van de aanbeveling op 23 mei 2019 door de regering kracht van wet toegekend door ondertekening en publicatie. Aanname, publicatie en toekomstige toepassing van voormelde wetswijzigingen, behelzen onrechtmatige, ongrondwettelijke, mensenrechtenschendende gedragingen, welke inbreuken behelzen op de Grondwet, de grondrechten van alle kiezers en kandidaten, maar in het bijzonder voorts onrechtmatige gedragingen behelzen jegens appellanten in het bijzonder.

b. De wetswijzigingen in kwestie zijn in de Nationale Assemblee aangenomen met 29 stemmen vόόr. Beide wetswijzigingen hebben echter betrekking op het ‘kiesrecht’ zoals in artikel 60 juncto 83 lid 3 van de Grondwet bedoeld en vereisen derhalve een meerderheid van tenminste tweederde (2/3) deel van het grondwettelijk aantal leden van de Nationale Assemblee voor het nemen van besluiten daarover. De Grondwet van Suriname vereist een gekwalificeerde meerderheid van tweederde (2/3) deel voor wijzigingen van alles wat op enige wijze het kiesrecht betreft. Nu deze gekwalificeerde meerderheid niet behaald was, hadden de wetswijzigingen niet aangenomen mogen worden en kunnen deze derhalve onmogelijk toegepast worden, nu zij evident in strijd zijn met de Grondwet.

c. Het moment van ingaan van de wijzigingen is eveneens hoogst merkwaardig in constitutionele zin en strijdig met de staatsrechtelijke ordening van Suriname. Het betreft twee verregaande wijzigingen die evident bestaande, goed gefinancierde politieke organisaties met een lange geschiedenis en veel leden, ten gunste komt en nieuwere organisaties, nieuwe politieke partijen belemmert. Dit, op een tijdstip dat voor aankomende verkiezingen ruim acht nieuwe partijen geïntroduceerd zullen worden. Goed constitutioneel gebruik zou een overgangsregeling of later moment van in werking treden rechtvaardigen.

d. De wijziging is een inbreuk in de breedste zin van het woord op het gelijkheidsbeginsel en kan derhalve geen enkele ondersteuning vinden in het recht. Hiernaast is minstens sprake van strijdigheid met het beginsel van rechtszekerheid en het zorgvuldigheidsbeginsel. Volgens appellanten is het zgn. combinatieverbod een beperking die wordt opgelegd aan de Surinaamse kiezer en aan de burger, aan de burger als partijlid en aan de politieke vereniging als rechtssubject, en staat haaks op het in artikel 52 Grondwet verwoorde kenmerk van participatie en representatie van het Surinaamse volk, gericht op het handhaven en uitbouwen van een democratisch politiek stelsel en deelname aan wetgeving en bestuur. De introductie van de waarborgsom als vervanging voor, of in aanvulling op de oude 1% regeling, is onconstitutioneel en in strijd met het politiek recht van de burger. De aanname van de wetswijzigingen zonder de daartoe vereiste meerderheid en naar karakter van de beoogde inhoud wordt gekwalificeerd als een onrechtmatige overheidsdaad. De toepassing van de wetswijzigingen bij de aankomende verkiezing zou gekwalificeerd kunnen worden als een onrechtmatige overheidsdaad.

5.4. Bij vonnis van de kantonrechter in kort geding de dato donderdag 12 december 2019 heeft de kantonrechter de gevraagde voorzieningen geweigerd en eisers (appellanten) in de gedingkosten veroordeeld.
Appellanten verzoeken het Hof in hun memorie van grieven om het beroepen vonnis te vernietigen en opnieuw rechtdoende appellanten alsnog in hun vorderingen ontvankelijk te verklaren, met veroordeling van de Staat in de kosten in beide instanties. Daartoe hebben appellanten grieven aangevoerd die in het hierna volgende aan een bespreking zullen worden onderworpen:

Grieven met betrekking tot rechtsoverweging 4.3. van het beroepen vonnis:

5.4.1. In de visie van appellanten heeft de kantonrechter ten onrechte in het beroepen vonnis onder rechtsoverweging 4.3.overwogen zoals daarin is vermeld. Deze rechtsoverweging is rechtens onjuist omdat geen bepaling der Grondwet, in het bijzonder niet artikel 80 lid 2 Grondwet aan de Kantonrechter de bevoegdheid ontneemt tot toetsing op enige wijze en de kantonrechter in eerste aanleg had juist de voormelde toetsing behoren te verrichten, met de onvermijdelijke conclusie, dat de wijzigingen ongrondwettelijk waren en derhalve niet voor toepassing geschikt zijn. Artikel 12 van de Wet Algemene Bepalingen der Wetgeving van Suriname, als geciteerd door de Kantonrechter behelst geen toetsingsverbod en is van lagere orde dan artikel 80 lid 2 Grondwet. Verzocht werd aan de Kantonrechter en verzocht wordt thans aan het Hof, niet om de innerlijke waarde (lees: te beoordelen), doch het buiten toepassing laten, vanwege de gebrekkige wijze van totstandkoming en de strijdigheid met ieder verbindende bepalingen van verdragenrecht en bepalingen met in Hoofdstuk V genoemde grondrechten. Het is geenszins ‘juridische semantiek en syntactische grammatica’ te noemen, wanneer de bepaling, welke op onschendbaarheid duidt, zijnde artikel 80 lid 2 Grondwet, op de juiste manier wordt gelezen en verwacht mag worden dat deze juist toegepast zal worden. De bepaling luidt: ‘ De wetten zijn onschendbaar, behoudens het bepaalde in de artikelen 106, 137 en 144 lid 2’. ‘Semantiek’, oftewel, ‘betekenisleer’, als door de Kantonrechter is verwoord, is niet hoogst noodzakelijk, om de definitie van het woord ‘behoudens’ correct te begrijpen, namelijk: ‘uitgezonderd’. Zulks houdt in dat het bepaalde in de artikelen 106, 137 en 144 Grondwet, een uitzondering betreft op de onschendbaarheid. Verzocht is het buiten toepassing laten van enkele wettelijke voorschriften casu quo wettelijke bepalingen wegens niet verenigbaarheid respectievelijk strijdigheid met enerzijds ieder verbindende bepalingen van overeenkomsten (lees: verdragen) en een in Hoofdstuk V genoemd grondrecht. Van onschendbaarheid of een toetsingsverbod, materieel, dan wel formeel, is derhalve in casu geen sprake, zodat de Kantonrechter gehouden was tot toetsing en daarbij alle aanleiding aanwezig was – en is – voor het toewijzen van het in eerste aanleg gevorderde.

5.4.2. Als tweede grief hebben appellanten aangevoerd dat de kantonrechter met voorgaande overweging blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting. Meer in het bijzonder, is het rechtens onjuist, dat artikel 80 lid 2 Grondwet – of enige andere bepaling – aan de Kantonrechter – of enig ander rechtsprekend orgaan – de bevoegdheid tot formele toetsing ontneemt. Deze grief richt zich voorts op de nadere onderbouwing, welke de kantonrechter heeft menen te selecteren uit Nederlandse jurisprudentie, welke specifieke arresten voor de Surinaamse rechtsorde niet richtinggevend kunnen zijn. Hoewel het Van den Bergh arrest en het feitenrelaas in casu de aansluiting missen, kunnen onmogelijk aan de door de Kantonrechter geciteerde rechtsoverwegingen daarvan uit dat Nederlandse arrest, conclusies verbonden worden, welke evidente verstoringen van de Surinaamse rechtsorde, aan toetsing door de Kantonrechter, dan wel het Hof, onttrekken.

5.4.3. Het Nederlands toetsingsverbod, redelijk ongeclausuleerd, verschilt hemelsbreed van de Surinaamse, geclausuleerde onschendbaarheidsbepaling.

Grief met betrekking tot rechtsoverweging 4.4.van het beroepen vonnis:

5.4.4. Appellanten zijn van mening dat met de rechtsoverweging en het gekozen citaat, de Kantonrechter heeft gedwaald ten aanzien van het recht. Appellanten hebben geen verzoek ingediend tot abstracte toetsing. Door de kantonrechter kon derhalve onmogelijk worden overwogen dat van abstracte toetsing sprake was, hoewel de schending van de grondrechten en verdragenrecht, een dusdanig algemeen karakter vertoont, dat ook daar alle aanleiding toe zou zijn geweest.

Grief met betrekking tot rechtsoverweging 4.5. van het beroepen vonnis:

5.4.5. De slotsom waartoe de Kantonrechter in eerste aanleg kwam is rechtens onjuist omdat, zoals gemotiveerd is aangegeven, niet om een oordeel van de innerlijke waarde en billijkheid van de wetswijzigingen in abstracto is verzocht, maar, in navolging van de memorie van Toelichting zoals geciteerd, dat: ‘toepasselijkheid van de gewraakte bepalingen, slechts voor dat speciale geval ongeoorloofd verklaart, zodat de bepaling zelf verbindend blijft.’

5.4.6. Echter en mogelijk meer rechtstreeks, zou toetsing aan artikel 23 van het Amerikaans Verdrag inzake de Rechten van de Mens (hierna AVRM), zoals artikel 106 Grondwet voorschrijft, onvermijdelijk moeten hebben (het Hof leest: geleid) tot buiten toepassing laten van de wetswijzigingen. De waarborgsom en het combinatieverbod zijn in evidente en flagrante strijd, met de onder die ieder verbindende bepaling van het verdrag genoemde beperkingen op het actief en passief kiesrecht.

Grief met betrekking tot rechtsoverweging 4.6. van het beroepen vonnis:

5.4.7. Het door de Kantonrechter overwogene is rechtens onjuist. Gebleken is reeds dat een toetsingsverbod als door de Kantonrechter onjuist aangenomen en te ruim opgevat, niet van kracht of bestaand is, in Suriname. Ten aanzien van gebrek aan overgangswet en overgangsmogelijkheid is relevant dat daarin juist strijdigheid met het legaliteitsbeginsel en rechtszekerheidsbeginsel verankerd is. Ten aanzien van de door de Staat in eerste aanleg aangehaalde eerdere wijzigingen in het verleden, betwisten appellanten het ingrijpend karakter van dergelijke wijzigingen. De ingrijpende gevolgen blijken nergens uit en aan het argument wordt geloofwaardigheid ontnomen, juist doordat andere politieke organisaties destijds, klaarblijkelijk gemeend hebben geen grond voor het indienen van rechtsvorderingen aanwezig te achten. Appellanten bestonden destijds niet, doch hun idealen zouden niet toegelaten hebben, dat ongrondwettelijkheid en inbreuken op het legaliteitsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel, onverstoord onderdeel zouden uitmaken van het kiesrecht, daar waar de Grondwetgever, dit recht van iedere waarborg voorzien, opgenomen heeft in de Grondwet. In de kern ligt besloten dat het incidenteel toestaan van strijdigheid met de Grondwet en constitutionele orde, niet de inhoud of waarborgen ontneemt. Wanneer de periode voor het voldoen aan bepaalde voorwaarden reeds lopend is, aanvangend ruim twee jaar voorafgaand aan de verkiezingen, is wijziging aanbrengen in die voorwaarden een vergaande inbreuk op het rechtszekerheidsbeginsel. Wijzigingen als de onderhavige zijn niets anders dan een naakte machtsconsolidatie door een zittende regeringspartij. Het niet in acht nemen van behoorlijke en billijke normen van overgangsrecht, maakt dat met voorkennis en voorkeur, wetgeving door de regeringspartij en voor de regeringspartij, machtsbehoud, en niet de terughoudendheid zoals vervat in artikel 23 AVRM en artikel 25 BUPO, de basis vormen voor wetgeving. Iets waar de Kantonrechter zich niet aan kan onttrekken door een beroep op een te ruime uitleg van onschendbaarheid van wetgeving.

Grief met betrekking tot rechtsoverweging 4.8 van het beroepen vonnis:

5.4.8. De overweging geeft blijk van een onjuiste rechtsopvatting en onjuist begrip van het feitenrelaas. Niet, althans onvoldoende in eerste aanleg betwist, is dat er een aanzienlijk verschil in voorhanden financiële middelen bestaat, ver in het voordeel van de regeringspartij en de enkele politieke organisaties die haar predateren. De waarborgsom is een existentiële, kritieke drempel voor deelname voor de leden van de politieke organisaties, aan de verkiezingen, waar de vordering betrekking op heeft. De meest basale vorm van uiting en beleving van die persoonlijke overtuiging, wordt ontnomen aan de deelnemers aan de verkiezingen, in casu de politieke organisaties, haar leden en de kiezer, door hun kiesrecht voorwaardelijk te maken aan financiële drempels, achteraf beoordeelde slagingskansen met een zwaar punitief karakter en met een verbod op combinatie, van meet af aan een politiek verbindingsmiddel in het Surinaams constitutioneel en politiek bestel.

Grieven met betrekking tot rechtsoverweging 4.10 van het beroepen vonnis:

5.4.9. In zoverre de kantonrechter met dit onderdeel heeft begrepen, dat thans appellanten als eisers in eerste aanleg zich over artikel 61 lid 2 Grondwet of de vereisten daarvan, meenden te onttrekken of daarover beklaagden, is zulks een onjuiste interpretatie van het door hen gevorderde. Opgemerkt is, dat de vereisten van dat artikel met zich mee brengen, dat een termijn van twee kalenderjaren, aanvangt en invloed heeft op kandidaatstelling. Het gaandeweg die twee jaren, en wel ruim een jaar voor de verkiezingen, nieuwe, verstrekkende financiële eisen en politiek inhoudelijke beperkingen stellen aan deelname en samenwerking, is rechtens onaanvaardbaar.

5.4.10. De Kantonrechter geeft blijk van een onjuiste rechtsopvatting, wanneer zij meent, dat verbod op toepassing en een opschorting van de wetswijzigingen wegens de gevolgen voor derden, de vordering onvoldoende toewijsbaar maakt. Ten eerste was de vordering onderwerp van openbare rechtspraak, maar is vanwege het publiekelijk karakter en het belang voor de rechtsstaat, in iedere fase ruime aandacht besteed aan het proces door de media. Aan belanghebbenden bestond gedurende de procedure, welke op de openbare kort geding rol afgeroepen is, ex artikel 216 BRv. de mogelijkheid te vorderen daar tussen te komen. Daarnaast hebben appellanten vooraf 18 politieke organisaties aangeschreven omtrent hun intenties tot procederen en van geen van deze politieke organisaties is enig bericht ontvangen, met de strekking dat zij meenden dat hun belang door toewijzing van een vordering tot opschorting, dan wel buiten toepassing laten van de wetswijzigingen, hun redelijke belangen aangetast werden, quod non. De Kantonrechter is met deze stelling, door geen der procespartijen naar voren gebracht, het partijdebat te buiten gegaan en heeft verzuimd dit deugdelijk dan wel begrijpelijk te motiveren.

5.5. De Staat heeft zowel in eerste aanleg als in hoger beroep verweer gevoerd op welk verweer het Hof – voor zover nodig – in het hierna volgende zal ingaan.

5.6. In de visie van het Hof is het navolgende in casu aan de orde. Appellanten stellen zich op het standpunt, dat de onderhavige wetswijzigingen zoals hiervoor aangegeven behelzende – kort gezegd – een zgn. combinatieverbod (van aan de verkiezing deelnemende politieke partijen) en de introductie van een waarborgsom, niet met een gewone meerderheid door de Nationale Assemblee mochten worden aangenomen maar dat er daarvoor een gekwalificeerde meerderheid vereist was. Voorts voeren zij aan – kort gezegd – dat voormelde wetswijzigingen in strijd zijn met het gelijkheidsbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel. Appellanten beklagen zich erover dat zij zich – althans zo vat het Hof dat op – beknot voelen in het uitoefenen van hun passief kiesrecht.

5.7. De Staat daarentegen huldigt de opvatting – zakelijk weergegeven – dat ingevolge het bepaalde in artikel 80 Grondwet de wetten onschendbaar zijn en dus niet aan rechterlijke beoordeling onderhevig zijn, behoudens de gevallen genoemd in artikel 106, 137 en 144 lid 2 Grondwet. Van strijdigheid met een grondrecht genoemd in hoofdstuk V van de Grondwet is hier geen sprake dus kan er in casu geen beroep worden gedaan op artikel 137 Grondwet. Artikel 144 lid 2 Grondwet heeft de inhoudelijke toetsing van wetten aan de Grondwet en verdragsbepalingen bij uitstek voorbehouden aan het Constitutioneel Hof, dat echter tot op heden nog niet functioneert. Een dergelijke toetsing door de burgerlijke (bodem)rechter is per definitie uitgesloten. Immers heeft de grondwetgever in de Memorie van Toelichting op de Wet tot nadere wijziging Grondwet S.B. 1992 no. 38 uitdrukkelijk aangegeven dat de constitutionele toetsingsbevoegdheid van dit Hof neergelegd in artikel 144 lid 2 Grondwet “..….. geen formele toetsing inhoudt: niet mag nagegaan worden of ten aanzien van totstandkoming van de wet de daarvoor geldende procedurevoorschriften zijn nageleefd, aangezien deze bevoegdheid alleen aan de Nationale Assemblee is voorbehouden” (einde citaat).

Het door appellanten geopperde argument dat om rechtsgeldig te zijn de betreffende gewijzigde wetten met 2/3 meerderheid in DNA moesten zijn aangenomen gaat dus volgens de Staat niet op. Voor de betreffende wijziging van de Kiesregeling was er dus – aldus de Staat – slechts een gewone meerderheid vereist. Er is op basis van de geldende definitie van het kiesrecht, met name in het Bupo-verdrag, op geen enkele wijze inbreuk gemaakt op of afbreuk gedaan aan het actief en passief kiesrecht. Met de wijzigingen is het kiesrecht – in de visie van de Staat – zoals neergelegd in de Grondwet en de Kiesregeling, niet aangetast.

5.8. Ingaand op de grieven en weren van partijen stelt het Hof voorop dat ingevolge artikel 80 lid 2 GW, wetten onschendbaar zijn behoudens het bepaalde in de artikelen 106, 137 en 144 lid 2 GW. Appellanten klagen erover dat de wijze van totstandkoming van de wet van 23 mei 2019, houdende nadere wijziging van de Kiesregeling (S.B. 1987 no. 62, zoals laatstelijk gewijzigd bij S.B. 2010 no. 29) gebrekkig en strijdig is met ieder verbindende bepalingen van verdragen en met in hoofdstuk V genoemde grondrechten.

Voor een goed overzicht van de artikelen 106, 137 en 144 lid 2 GW zullen deze artikelen hierna worden geciteerd:

Artikel 106:
“Binnen de Republiek Suriname geldende wettelijke voorschriften vinden geen toepassing, wanneer deze toepassing niet verenigbaar zou zijn met een ieder verbindende bepalingen van overeenkomsten, die hetzij voor, hetzij na de totstandkoming van de voorschriften zijn aangegaan”.

Artikel 137:
“Voor zover de rechter in een concreet aan hem voorgelegd geval toepassing van een bepaling van een wet strijdig oordeelt met een of meer der in Hoofdstuk V genoemde grondrechten, verklaart hij die toepassing voor dat geval ongeoorloofd”.

Artikel 144 lid 2:
“Het Constitutioneel Hof heeft tot taak:
a. het toetsen van de inhoud van wetten of gedeelten daarvan aan de Grondwet en aan van toepassing zijnde overeenkomsten met andere mogendheden en met volkenrechtelijke organisaties;
b. het beoordelen van de verenigbaarheid van besluiten van overheidsorganen met één of meer der in Hoofdstuk V genoemde grondrechten”.

5.9. Naar het oordeel van het Hof heeft de kantonrechter terecht geoordeeld dat de Kiesregeling een wet in formele zin is en dat het materiële toetsingsrecht, dit is het onderzoek of de inhoud van de wet verenigbaar is met de Grondwet, aan de kantonrechter niet toekomt. Het Hof voegt hieraan toe, dat dit geldt behoudens de uitzonderingsgevallen genoemd in artikel 80 lid 2 van de Grondwet.

Hetzelfde geldt voor het formele toetsingsrecht, dit betreft de toets of de wijze van totstandkoming van een wet verenigbaar is met de Grondwet. Ook dat toetsingsrecht komt de kantonrechter niet toe. Aangezien de Grondwet van Suriname een memorie van toelichting ontbeert wordt in dit kader aansluiting gezocht bij het met het Surinaams artikel in hoofdlijnen overeenstemmende Grondwetsartikel van Nederland, te weten artikel 120. Blijkens de rechtsliteratuur verbiedt voormeld wetsartikel de rechter de wet in formele zin te toetsen aan de Grondwet (zie: “ Een artikelsgewijs commentaar, de Grondwet, onder redactie van: P.W.C. Akkermans en A.K. Koekoek, tweede druk, pagina’s 1052 e.v.). Het Hof neemt voormelde zienswijze over en maakt die tot de zijne. Op grond van het vorenoverwogene gaan de door appellanten aangevoerde grieven zoals hiervoor aangegeven onder 5.4.1, 5.4.2, 5.4.3, 5.4.4 en 5.4.5 niet op en zullen die worden verworpen.

5.10. Thans komt aan de orde de vraag of er in casu sprake is van één van de uitzonderingsgevallen zoals genoemd in artikel 80 lid 2 Grondwet, te weten het bepaalde in de artikelen 106, 137 en 144 lid 2 Grondwet.

5.10.1. Ten aanzien van het bepaalde in artikel 106 Grondwet oordeelt het Hof als volgt.

Artikel 23 van het AVRM luidt (citaat):

Right to Participate in Government

“ 1. Every citizen shall enjoy the following rights and opportunities:
a. to take part in the conduct of public affairs, directly or through freely chosen representatives;
b. to vote and to be elected in genuine periodic elections, which shall be by universal and equal suffrage and by secret ballot that guarantees the free expression of the will of the voters; and
c. to have access, under general conditions of equality, to the public service of his country.

2.The law may regulate the exercise of the rights and opportunities referred to in the preceding paragraph only on the basis of age, nationality, residence, language, education, civil and mental capacity, or sentencing by a competent court in criminal proceedings.”

Artikel 25 van het Bupo-Verdrag luidt (citaat):

Every citizen shall have the right and the opportunity, without any of the distinctions mentioned in article 2 and without unreasonable restrictions:

• (a) To take part in the conduct of public affairs, directly or through freely chosen representatives;
• (b) To vote and to be elected at genuine periodic elections which shall be by universal and equal suffrage and shall be held by secret ballot, guaranteeing the free expression of the will of the electors;
• (c) To have access, on general terms of equality, to public service in his country.

Wel of geen rechtstreekse werking?

Met betrekking tot het bepaalde in de artikelen 23 van het AVRM en artikel 25 van het Bupo-verdrag is het Hof van oordeel dat deze bepalingen – gelet op de daarin gebezigde bewoordingen – rechtstreekse werking hebben in Suriname en gelden als een ieder verbindende verdragsbepaling. Vervolgens komt aan de orde de toets of het combinatieverbod en de introductie van de waarborgsom in de gewijzigde Kiesregeling in strijd zijn met deze verdragsbepalingen.

Ten aanzien van het bepaalde in artikel 23 AVRM

Uit de doctrine (Zie “The Inter-American Court of Human Rights, Case law and Commentary, Laurence Burgorgue-Larsen and Amaya Ubeda De Torres, translated by Rosalind Greenstein, Oxford University Press, 2013, pagina 589 e.v.) met betrekking tot artikel 23 AVRM, kan – voor zover hier van belang – het volgende worden geciteerd:

“206. Instituting and applying requirements for exercising political rights is not, per se, an undue restriction of political rights. These rights are not absolute and may be subject to limitations. Their regulation should respect the principles of legality, necessity and proportionality in a democratic society. Observance of the principle of legality requires the State to define precisely, by law, the requirements for voters to be able to take part in the elections, and to stipulate clearly the electoral procedures prior to the elections. According to Article 23(2) of the Convention, the law may regulate the exercise of the rights and opportunities referred to in the first paragraph of this Article, only for the reasons established in this second paragraph. The restriction should be established by law, non-discriminatory, based on reasonable criteria, respond to a useful and opportune purpose that makes it necessary to satisfy an urgent public interest, and be proportionate to this purpose. When there are several options to achieve this end, the one that is less restrictive of the protected right and more proportionate to the purpose sought should be chosen.”

Vrij vertaald:

“Het instellen en toepassen van vereisten voor de uitoefening van politieke rechten is op zich geen onrechtmatige beperking van politieke rechten. Deze rechten zijn niet absoluut en kunnen aan beperkingen onderhevig zijn. De regulering daarvan dient de beginselen van legaliteit, noodzakelijkheid en evenredigheid in een democratische samenleving, in acht te nemen. Naleving van het legaliteitsbeginsel vereist van de Staat dat deze bij wet exact de vereisten aangeeft waaraan kiezers moeten voldoen om te kunnen deelnemen aan de verkiezingen, en dat zij de verkiezingsprocedures duidelijk vaststelt vóór de verkiezingen. Overeenkomstig artikel 23, lid 2, van het Verdrag kan de wet de uitoefening van de in de eerste alinea van dit artikel bedoelde rechten en mogelijkheden alleen om de in deze tweede alinea genoemde redenen reguleren. De beperking moet bij wet worden vastgesteld, mag niet-discriminerend zijn, moet gebaseerd zijn op redelijke criteria, beantwoorden aan een nuttig en opportuun doel dat het noodzakelijk maakt aan een dringend algemeen belang te voldoen, en moet evenredig zijn aan dit doel. Als er verschillende mogelijkheden zijn om dit doel te bereiken, moet worden gekozen voor die welke het beschermde recht minder beperkt en meer in verhouding staat tot het beoogde doel.”

Waar het bepaalde in lid 2 van artikel 23 AVRM, meer in het bijzonder het woordje “only” zou duiden op een limitatieve opsomming van de gevallen waarin de wet de uitoefening van de in lid 1 van artikel 23 AVRM bedoelde rechten en kansen/mogelijkheden zou mogen reguleren/beperken heeft het Inter-Amerikaans Hof voor de rechten van de Mens (hierna IAHRM) in de belangrijke zaak Castańeda Gutmán versus Mexico (IACHR, August 6, 2008, Preliminary Objections, Merits, Reparations and Costs, Castańeda Gutmán v Mexico, Series C no.184, para.159.) beslist – verkort weergegeven – dat dat uitgangspunt niet juist is.

Uit hiervoor aangehaalde boekwerk The Inter-American Court of Human Rights, Case law and Commentary, pagina 602 kan worden geciteerd:

“The applicant had alleged that his right to stand for election had been violated, arguing that Article 23(2) of the Convention provided an exhaustive list of possible restrictions, as can be seen by the use of the word ‘only’. The Court disagreed on this point and said that the States can choose how to regulate the elections, which implied that certain restrictions could be possible, provided they were neither disproportionate nor unreasonable.”

Vrij vertaald:

“Verzoeker had beweerd dat zijn passief kiesrecht was geschonden, waarbij hij aanhaalde dat artikel 23, lid 2, van het verdrag voorzag in een uitputtend overzicht van mogelijke beperkingen, hetgeen blijkt uit het gebruik van het woord “alleen”. Het Hof was het op dit punt oneens en stelde dat Staten kunnen kiezen hoe ze de verkiezingen willen reguleren, hetgeen impliceert dat bepaalde beperkingen mogelijk zouden kunnen zijn, op voorwaarde dat ze niet disproportioneel of onredelijk waren.”

De beperking moet volgens de “General Comments” behorende bij dit artikel bij wet worden vastgesteld, mag niet discriminerend zijn, moet gebaseerd zijn op redelijke criteria, beantwoorden aan een nuttig en opportuun doel dat het noodzakelijk maakt aan een dringend algemeen belang te voldoen, en moet evenredig zijn aan dit doel. Als er verschillende opties zijn om dit doel te bereiken, moet worden gekozen voor die welke het beschermde recht minder beperkt en meer in verhouding staat tot het beoogde doel.

Ten aanzien van het bepaalde in artikel 25 van het Bupo-verdrag

In de “General Comments” (General Comment adopted by the Human Rights Committee under article 40, paragraph 4, of the International Covenant on Civil and Political Rights, addendum, General Comment No.25 (57) behorende bij dit artikel is onder meer het navolgende aangegeven (citaten):

“4. Any conditions which apply to the exercise of the rights protected by article 25 should be based on objective and reasonable criteria.”,

“16.Condition relating to nomination dates, fees or deposits should be reasonable and not discriminatory.”

en

“17.The right of persons to stand for election should not be limited unreasonably by requiring candidates to be members of parties or of specific parties. If a candidate is required to have a minimum number of supporters for nomination this requirement should be reasonable and not act as a barrier to candidacy.”

Het Hof neemt de hiervoren weergegeven uiteenzetting hoe artikel 23 AVRM en artikel 25 BUPO-verdrag moeten worden geïnterpreteerd over en zal thans aan de hand van de memorie van toelichting van de gewraakte wetswijziging en met name wat in de memorie van toelichting is gerelateerd bij de artikelsgewijze toelichting omtrent de onderhavige wijziging van de Kiesregeling zoals hiervoor aangegeven onder 4.2. en 4.3 van dit vonnis, nagaan of de gewraakte wetwijziging bovenvermelde toets kan doorstaan.

Ten aanzien van artikel 7 van de (gewijzigde) Kiesregeling is daarbij, onder meer, het volgende aangegeven (citaat):

“ Bij een combinatie van politieke organisaties is niet duidelijk voor de kiezer een keuze te maken op grond van de beginselen van de combinatie of de ideologie van de combinatie. De belangrijkste vraag die bij de kiezer onbeantwoord blijft bij een combinatie, is welke normatieve uitgangspunten ten grondslag liggen aan het toekomstige politiek handelen van de politieke combinatie. Een belangrijke vraag dus om het toekomstig politiek handelen van de politieke combinatie te kunnen veronderstellen. Dit te kunnen bepalen is essentieel voor het kunnen maken van een verantwoorde politieke keuze door de kiezer. Bij de uitoefening van haar bevoegdheden moeten politieke organisaties volgens artikel 53 lid 3 onder d van de Grondwet het navolgende onder meer in acht nemen dat de kiezer in staat gesteld moet worden kennis te kunnen nemen van het beginselprogramma en het verkiezingsprogramma van de politieke organisatie. De bedoeling van de grondwetgever is onder meer dat politieke organisaties zich ten behoeve van de kiezer – het volk – moeten onderscheiden van elkaar waardoor de kiezer in staat wordt gesteld op grond van wat de organisatie eigen is, de beginselen en de ideologie van een organisatie, een verantwoorde keuze te kunnen maken. Het zijn voornamelijk de politieke ideeën waaromheen mensen zich bijvoorbeeld als politieke organisatie groeperen en deze ideeën hebben meestal het karakter van onder meer de beginselen en de ideologie van de organisatie. Een politiek beginsel of ideologie is een aanduiding van het normatieve uitgangspunt dat voor het politiek handelen wordt gekozen. Het moet helder en duidelijk zijn voor de kiezer op welke organisatie de keuze moet vallen bij de verkiezing. Het is onder meer om deze redenen waarom de grondwetgever ervoor gekozen heeft om artikel 53 lid 3d op te nemen in de Grondwet als wegwijzer voor de politieke organisaties, de overheid en het volk – lees de kiezer. Organisaties hebben voor de deelname aan de verkiezingen criteria nodig, dus beginselen en een ideologie, waardoor enerzijds een diagnose kan worden gemaakt van de samenleving zoals deze feitelijk bestaat en anderzijds een programma kan worden samengesteld zoals die samenleving eigenlijk zou moeten zijn.”

Ten aanzien van artikel 31 van de (gewijzigde) Kiesregeling is daarbij, onder meer, het volgende aangegeven (citaat): “ Een waarborgsom wordt als voorwaarde gesteld aan de politieke organisaties die deel willen nemen aan de verkiezingen. De waarborgsom wordt gerestitueerd indien de politieke organisatie tenminste 1 (één) zetel in 1 (één) van de volksvertegenwoordigende organen heeft behaald of het aantal stemmen dat gelijk is aan de 1% van het totaal aantal kiezers…… Het uitgangspunt van de waarborgsom is dat de leden van een politieke organisatie de gestelde bijdrage leveren om deel te kunnen nemen aan de verkiezingen.”

In de visie van het Hof leidt al het voorgaande tot de slotsom dat het combinatieverbod en de introductie van de waarborgsom niet onverenigbaar zijn met het bepaalde in de artikelen 23 AVRM en 25 BUPO-verdrag. De gewraakte wetswijzigingen (mede zoals belicht in de memorie van toelichting) afgezet tegen de artikelen 23 AVRM en 25 BUPO-verdrag zoals uiteengezet in de hiervoor weergegeven comments leiden, naar het oordeel van het Hof, niet tot de conclusie, dat de gewraakte wetswijzigingen discriminatoir, niet-redelijk, niet objectief, niet nuttig, niet opportuun danwel disproportioneel zijn.

Integendeel, de wetgever is bevoegd geweest om die wijzigingen door te voeren en heeft dat conform de legaliteitseis op een legale juiste wijze gedaan. Voor zover deze wijzigingen als opgeworpen barrières worden ervaren door appellanten is dat door hen, in de visie van het Hof, onvoldoende geobjectiveerd.

Al hetgeen appellanten dienaangaande hebben aangevoerd betreffende strijdigheid met het bepaalde in artikel 25 van het BUPO-verdrag en artikel 23 van het AVRM komen op grond van het voorgaande voor verwerping in aanmerking aangezien dat in rechte niet aannemelijk is geworden.

5.10.2. Vervolgens komt het Hof toe aan bespreking van het bepaalde in artikel 137 Grondwet en dat betreft de vraag of er met de aanname van voormeld combinatieverbod en de introductie van de waarborgsom sprake is van strijdigheid met één of meer der in Hoofdstuk V genoemde grondrechten.

In de visie van het Hof dient het antwoord op voormelde vraag eveneens in ontkennende zin te luiden en zal al hetgeen appellanten hieromtrent als grieven hebben aangevoerd worden verworpen.

Ten aanzien van het beroep van appellanten op schending van het in artikel 8 lid 2 van de Grondwet opgenomen klassieke grondrecht (het zogenoemde discriminatieverbodsartikel), is het Hof van oordeel dat dat geenszins aannemelijk is geworden in rechte. Van enige vorm van discriminatie door aanname van voormelde wijzigingen van de Kiesregeling is niet gebleken aangezien het combinatieverbod en de waarborgsom voor elke politieke organisatie geldt die deelneemt aan de verkiezingen. Van uitzonderingen op die regel is in dit geding gesteld noch gebleken. Dat appellanten menen – als “nieuwkomers” – last en hinder hiervan te ondervinden (althans zo vat het Hof dat op) doordat zij een “achterstand” hebben ten opzichte van de gevestigde politieke organisaties doet aan het voorgaande niet af aangezien dat naar het oordeel van het Hof inherent is aan het “nieuwkomerschap” en geen discriminatie of onredelijke barrière oplevert. Het beschermd belang (“de Schutznorm”) van artikel 23 AVRM is volgens de rechtsliteratuur (zie “The Inter-American System of Human Rights, edited by David Harris and Stephen Livingstone, blz. 283) het garanderen van de authenticiteit van de verkiezingen en die authenticiteit is in de visie van het Hof met de aanname van voormelde wijzigingen van de Kiesregeling op generlei wijze in gedrang gekomen.

5.10.3. Ten slotte komt het Hof toe aan bespreking van het bepaalde in artikel 144 lid 2 van de Grondwet. In voormeld Grondwetsartikellid zijn de taken van het Constitutioneel Hof opgenomen en die zijn in casu geen punt van discussie tussen partijen. Het Hof tekent aan dat ten tijde van het nemen van de beroepen beslissing door de kantonrechter het Constitutioneel Hof (nog) niet bemenst en geïnstalleerd was terwijl het Constitutioneel Hof inmiddels wel bemenst en geïnstalleerd is. Het voorgaande heeft evenwel in de visie van het Hof geen consequenties voor de onderhavige beslissing.

5.11. Al het voorgaande in onderling verband en samenhang beschouwd leidt tot de slotsom dat de door appellanten aangevoerde grieven zoals hiervoor aangegeven onder 5.4.6 en 5.4.7 gegrond zijn gebleken. De kantonrechter behoorde in de visie van het Hof wel te toetsen of de onderhavige wetswijzigingen al dan niet in strijd waren met een ieder verbindende verdragsbepalingen. Het Hof heeft hiervoor dus gedaan hetgeen de kantonrechter had behoren te doen. De uitkomst daarvan loopt evenwel niet synchroon met de prognose die appellanten op het oog hebben gehad. De consequentie daarvan is dat het vonnis waarvan beroep – onder verbetering en aanvulling van gronden als hiervoor overwogen – zal worden bevestigd en appellanten, als de in het ongelijk gestelde partij, zullen worden veroordeeld in de kosten van het hoger beroep.

5.12. Bespreking van de overige grieven en weren van partijen zal, als voor de beslissing niet langer relevant zijnde, achterwege worden gelaten.

6. De beslissing in hoger beroep in kort geding

Het Hof:

6.1. Bevestigt, onder aanvulling en verbetering van gronden als voormeld, het vonnis van de kantonrechter in het eerste kanton in kort geding de dato 12 december 2019 en bekend in het Algemeen Register onder no. 19-3863, waarvan beroep;

6.2. Veroordeelt appellanten in de kosten van het geding in hoger beroep aan de zijde van de Staat gevallen en tot aan deze uitspraak begroot op nihil;

Aldus gewezen door mr. D.D. Sewratan, fungerend-president, mrs. A. Charan en I.S. Chhangur-Lachitjaran, leden, en uitgesproken door de fungerend-president voornoemd, ter openbare terechtzitting van het Hof van Justitie van vrijdag 22 mei 2020 in tegenwoordigheid van mr. S.C. Berenstein, fungerend-griffier.

w.g. S.C. Berenstein w.g. D.D. Sewratan

Bij de uitspraak ter terechtzitting is verschenen advocaat mr. A.C.A. Karg namens de advocaten mr. J.M. Nibte en mr. G.R. Sewcharan gemachtigde van appellanten; en namens mr. D.S. Kraag, gemachtigde van geïntimeerde.

Voor afschrift

De Griffier van het Hof van Justitie,
mr. M.E. van Genderen-Relyveld